數字政府建設的現實機遇、方法路徑和典型案例
來源:電子政務網 更新時間:2024-04-15

黨的十八大以來,我國數字政府建設取得顯著成效,各地各有關部門以數字政府建設為抓手,圍繞改革重點領域和關鍵環節,積極開展創新性探索,形成了一批制度成果和實踐案例,具有較強的示范性和引領性。

當前及未來一段時期,百年未有之大變局對中國提升政府數字治理能力提出新挑戰,中國式現代化目標對提升數字政府建設水平提出更高要求,必須加快創新政務大數據共享協調機制,高水平推動政務信息共建共用,提升政務數字化應用服務效能,探索數字化治理“中國方案”,提升網絡和數據安全水平。

一、充分認識數字政府建設的重大意義

黨中央、國務院高度重視數字政府建設,準確把握全球數字化、網絡化、智能化發展大勢,從國家治理體系和治理能力現代化全局出發,作出一系列重大戰略安排與決策部署。在推進中國式現代化新征程上,要將數字政府建設置于發展、改革、數字中國全局中來把握,置于數字經濟、數字社會、數字生態的多位一體辯證關系中來理解,準確認識數字政府建設的重大意義。

數字政府建設是順應新一輪科技革命和產業變革趨勢,建設網絡強國、數字中國的基礎性和先導性工程

當前,新一輪科技革命和產業變革深度演進,帶動全球產業競爭、科技競爭、規則競爭、安全競爭迎來嶄新發展格局。從人類社會演進的歷史規律看,每一次產業革命都是現有組織模式、體系、架構的重構過程,前三次工業革命建立在土地、勞動力、資本、技術等生產資料基礎之上,新一次數字革命已經到來,數據等新型生產資料在未來經濟中將扮演關鍵角色。政府作為經濟社會發展的核心樞紐,必須積極順應新一輪科技革命和產業變革趨勢,積極擁抱數字化變革,加快數字政府建設步伐。從中央戰略部署和頂層設計大局看,黨中央、國務院從時代趨勢、發展全局出發,圍繞實施網絡強國戰略、大數據戰略等作出了一系列重大部署。“十四五”規劃《綱要》設立專章,從經濟社會發展大局出發,對加快數字化發展、建設數字中國作出全面規劃,部署提高數字政府建設水平?!稊底种袊ㄔO整體布局規劃》從黨和國家發展的戰略高度,提出了新時代數字中國建設的整體戰略,提出要發展高效協同的數字政務。從網絡強國、數字中國建設全局看,數字政府建設是一項復雜的系統性工程,貫穿于政府本身具備的政治、經濟、社會、文化、生態文明建設各項職能,與數字中國建設“五位一體”的內容相對應。其中,數字政府是國家開展數字中國建設的核心要素,是政府提供政務服務、開展社會治理、推動經濟社會發展的重要手段。加快數字政府建設,能夠強化政府運行、決策、服務、監管能力,夯實數字中國建設基礎支撐體系,引領數字中國建設方向,推動數字中國高質量發展。

數字政府建設是立足全面深化改革全局,創新政府治理理念和方式、形成數字治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措

國家治理現代化是中國式現代化的重要組成部分,其發展水平與中國式現代化的水平呈現正相關性。縱觀電子政務40多年的發展歷程,這是推進政府職能轉變、提升人民群眾信息化獲得感之路,是不斷推進國家治理體系和治理能力現代化的過程。對任何國家和政黨而言,互聯網都是重要的執政條件,網絡空間是重要的執政環境,信息化是重要的執政手段,用網治網能力是執政能力的重要方面和體現。因此,推進數字政府建設,加快政府的數字化轉型,不是針對某一項或某幾項具體業務的小修小補,而是著眼政府職能而開展的一項全面深化改革的重要舉措。以數字化改革助力政府職能轉變,就是要發揮數字技術在政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態保護等各領域的決策輔助和能力支撐作用,深入推進政府治理流程優化、機關效能提升、政務開放模式創新和履職能力提升,進一步推進決策科學化、治理精細化、服務普惠化、監管高效化,打造適應未來中國式現代化的政府治理方式、格局和能力,構建數字化、智能化的政府運行新形態。與此同時,數字政府也能夠借助數字化手段賦能政府自身業務架構、辦事流程與權責體系的重塑,從而實現對公共權力、公共資源、公共資金和公職人員的高效管理,加強對政府權力運行機制的監督,為推動法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府建設提供重要支撐。

數字政府建設是引領驅動數字經濟發展和數字社會建設、營造良好數字生態、加快數字化發展的必然要求

數字政府建設是建設數字中國全局中的重要支撐與核心樞紐,是促進數字經濟、數字社會、數字文化、數字生態文明全方位協同發展的先導性工程。數字政府是數字經濟、數字社會、數字生態等數字中國建設主要領域核心資源的組織者、配置者和驅動者,對全社會形成數字化的發展理念、動力機制、發展資源流通與配置方式等都具有十分關鍵的作用。用好數字技術,建設數字政府,有助于加快推動生產方式、生活方式變革,重構數字時代的新型社會關系,維持社會秩序與活力的平衡發展。用好數字技術,可以提高政府部門的經濟運行監測、分析、預測能力,增強不同部門之間的協同監管能力,為做強做優做大數字經濟提供規范健康的良好市場環境;用好數字技術,以打通底層數據共享為依托,助力推動社會治理精準化,更好解決公共服務資源配置不均衡問題,推動城鄉和區域基本公共服務均等化、高效化、優質化,提升群眾獲得感、幸福感和安全感,為構建普惠便捷的數字社會打通各個環節;用好數字技術,有助于推動生態環境智慧治理,構建智慧高效的生態環境信息化體系,推動山水林田湖草沙一體化保護和系統治理,完善自然資源三維立體“一張圖”和國土空間基礎信息平臺,加快數字化綠色化協同轉型,引領綠色智慧生活方式,為建設綠色智慧的數字生態提供智慧支撐。未來一段時期,以數字化轉型全面推進生產方式、生活方式和治理方式變革,以效率變革、動力變革深入推進發展質量變革,將成為未來經濟社會發展的基本趨勢。

二、黨的十八大以來數字政府建設取得的重大成就

近年來,在中央及各地各有關部門大力推動下,各級政府數字技術平臺支撐體系和政務服務場景應用成效顯著,數據共享和開發利用取得積極進展,一體化政務服務和監管效能大幅提升,數字治理成效不斷顯現,我國在國際上逐漸從“追趕者”轉換到“并跑者”“領跑者”,走出了一條具有中國特色的改革創新發展之路,為縱深推進數字政府建設打下了堅實基礎。

政策保障體制機制初步完善

近年來,黨中央、國務院從推進國家治理體系和治理能力現代化全局出發,圍繞實施網絡強國戰略、大數據戰略、數字中國建設等作出了一系列重大部署,一系列重磅政策文件陸續發布,國家數據局掛牌組建并加快開展高效統籌機制建設,初步形成并不斷完善了數字政府建設的頂層設計和體制機制。2023年2月,黨中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》,把“發展高效協同的數字政務”作為推進數字技術與“五位一體”總體布局深度融合發展的重要支撐,為加快建設數字政府指明了清晰方向;2022年6月,國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》,系統部署數字政府建設的重大目標、重大任務和重大舉措,明確數字政府建設的“路線圖”和“任務書”,成為數字政府領域的綱領性文件。一系列重大部署,為測評數字政府建設進度提供了豐富的“工具箱”和“測度尺”。

圖表1 黨中央、國務院近年來關于數字政府建設的重磅文件(數據來源:作者據中國政府網公開信息整理)

隨著國家層面指導文件以及各地數字政府建設發展規劃和實施方案等專項文件的陸續出臺,各地數字政府建設組織運行模式也呈現出一定共性。在組織領導建設方面,多地成立以?。ㄊ校┱嚓P負責同志為組長的數字政府建設領導小組,據統計,截至2023年8月,我國已有19個省級行政單位成立了數字政府建設領導小組,全面統籌推進數字政府重點任務的縱橫協調和督促落實。截至2023 年9月,我國已有26個省份發布38項數字政府建設指導文件?!笆奈濉币詠砦覈鴶底终畼I務場景建設項目達2.8萬個,數字政府承建企業超過24萬家。這標志著各地在數字政府建設頂層設計、運行體制等方面已經初步完成相對系統的基礎制度建設。

圖表2 各省關于數字政府建設的重要指導文件(數據來源:作者據各省政府網站公開資料整理)

政務數據開放共享取得新成效

黨的十八大以來,我國以數字政府建設目標為統領,持續健全國家公共數據資源體系,加快完善公共數據開放平臺建設,公共數據開放共享取得務實成效。

一是國家公共數據資源體系不斷健全。中央有關部門統籌建立健全國家公共數據資源體系,推進數據跨部門、跨層級、跨地區匯聚融合和深度利用。截至2022年,覆蓋國家、省、市、縣等層級的政務數據目錄體系初步形成,各地區各部門依托全國一體化政務服務平臺匯聚編制政務數據目錄超過300萬條,信息項超過2000萬個。人口、法人、自然資源、經濟等基礎庫初步建成。根據2024年3月發布的第53次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》數據,我國現有政府網站13925個,其中,中國政府網1個,國務院部門及其內設、垂直管理機構共有政府網站 542個;省級及以下行政單位共有政府網站13383個。

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圖表3 2022年各行政級別政府網站數量(個)(數據來源:中國互聯網絡信息中心)

二是公共數據開放平臺提質擴容。我國已建成全國一體化政務數據共享樞紐,已接入各級政務部門5951個,發布53個國務院部門的各類數據資源1.35萬個,累計支撐全國共享調用超過4000億次。截至2022年9月,全國已建設26個省級政務數據平臺、257個市級政務數據平臺、355個縣級政務數據平臺。截至2022年底,國家政務服務平臺總使用量超過850億人次,全國一體化政務服務平臺實名注冊用戶超過10億人,已初步實現地方部門500萬余項政策服務事項和1萬多項高頻應用標準化服務,大批高頻政務服務事項實現“一網通辦”“跨省通辦”。

政務信息化共建共用呈現新格局

圍繞數字政府建設,中央有關部門不斷加大政務信息化建設統籌力度,加快推進政府數字基礎設施,持續完善國家電子政務網絡,推進電子證照全國擴大應用和互通互認,政務信息化共建共用呈現嶄新格局。

一是政府數字基礎設施基本建成。目前,全國31個省(區、市)和新疆生產建設兵團云基礎設施基本建成,超過70%的地級市建設了政務云平臺,并逐步實現政務信息系統逐步遷移上云,集約化的建設格局初步形成。以云為代表的政府數字基礎設施建設不斷優化升級,容器、微服務等云原生技術在政務云建設中逐步被應用,不斷提升數字政府建設運行的“韌性”。以人工智能大模型為例,經梳理統計,國內至少有56家大模型廠商在政務領域開展了布局,其中,15家廠商大模型產品通過備案。北京、上海、杭州、深圳等地出臺政策推動政務領域大模型應用落地。

二是國家電子政務網絡持續完善。目前,國家電子政務外網已實現縣級以上行政區域100%覆蓋,鄉鎮覆蓋率達到96.1%。全國人大代表工作信息化平臺正式開通,匯集辦理議案建議群組超2萬個,提升人大代表履職工作和溝通效率。全國各級政協以信息化賦能委員履職,省級政協普遍開發履職應用程序,積極開展網絡議政、遠程協商。中央紀委國家監委機關推動基層小微權力“監督一點通”信息平臺建設,已覆蓋16個省份836個縣(市、區),累計辦結群眾投訴68.7萬件。智慧法院服務能力覆蓋100%高院中院和97%基層法院,全國法院電子訴訟占比從2021年的24%提升至2022年的28%,全國統一司法區塊鏈平臺共累計完成28.9億條數據上鏈存證固證。全國檢察機關數字檢察工作正式啟動,全年提供律師互聯網閱卷服務超7萬次,同比增長159%。數字技術有力支撐群眾信訪辦理,7日內程序性回復基本達到100%。

三是電子證照支撐地方部門平臺高效辦事。監測數據顯示,電子證照國家平臺為地方部門平臺提供共享服務79.5億次,身份認證核驗服務67.4億次。截至2022年底,國家政務服務平臺已歸集匯聚32個地區和26個國務院部門900余種電子證照,目錄信息達56.72億條,累計提供電子證照共享應用服務79億次。

數字政務發展水平邁上新臺階

以數字政府建設目標為統領,我國全面推進政府運行方式、業務流程和服務模式數字化智能化,持續強化數字技術在政務管理服務中的應用,數字化政務服務效能不斷提升。

一是電子政務發展總體水平大幅提升。聯合國的調查顯示,2022年,中國電子政務發展指數再創新高,排名從2012年的第78位上升至第43位,進入全球前列,穩居“非常高”水平,是自報告發布以來的最高水平,也是全球增幅最高的國家之一。其中,作為衡量國家電子政務發展水平核心指標的在線服務指數為0.8876,繼續保持“非常高”水平。

二是在線服務水平躍居全球前列。截至2023年12月,我國在線政務服務用戶規模達9.73億,占網民整體的87.3%。全國一體化政務服務平臺平穩運行,實名注冊用戶占網民整體的比例提升至接近90%。目前,政務服務事項網上可辦率達到90%以上,92.5%的省級行政許可事項實現網上受理和“最多跑一次”。同時,各級各部門政務服務“一網通辦”取得實效,全國已有超過96.68%的辦稅繳費事項實現“非接觸式”辦理,電子發票服務平臺的用戶數量已經成功躍升至千萬級水平。2022年,中國在線服務指數達到0.8876,躍居全球第九位,穩居世界第一梯隊。2021年全國六類涉農政務服務事項綜合在線辦事率達68.2%。

同時也要看到,我國數字政府建設仍然有一些短板和弱項,如政務數據協調共享機制不健全、供需高效對接不充分、標準規范體系不完善、支撐應用水平待提升、網絡安全保障體系存在短板等,還需要進一步加大工作力度,縱深推進數字政府建設。

三、數字政府建設涌現的典型模式與案例

數字政府建設是順應中國式現代化大勢所趨的必然之舉,整體來看,各地普遍圍繞政務服務“一網通辦”、社會治理“一網統管”、政府辦公“一網協同”,推進以一個省級政務云、M 個市區縣云和 N 個行業云為布局模式的“1+M+N”政務云服務體系建設,注重政務數據平臺建設和政務數據共享,提升電子政務一體化便捷度,各類效益模塊功能不斷完善,有效打通部門之間、層級之間、地區之間的數據壁壘,有效輔助政府履職與決策,對于數字經濟的支撐、對數字社會的賦能、對數字生態的引領作用持續顯現。

鑒于發展基礎、財政條件、信息化水平、需求場景、認識水平等因素不同,各地數字政府發展水平、建設路徑、建設重點和建設效果也各有不同。從建設成果較好的省份經驗來看,按照數字政府建設成熟度和發展階段,聚焦各地數字政府建設在經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、生態環境保護等方面的履職能力等重點,綜合評估各地組織機構、體制機制、平臺支撐、數據開放等情況,可提煉出以下幾條可復制可推廣的模式路徑。

先行引領型

所在區域:以上海、北京、浙江、廣東等為代表的省份,以及以深圳、杭州、廣州、青島、廈門、成都、武漢等為代表的經濟發達的城市。

發展基礎:經濟社會發展水平高,數字政府建設謀劃布局和起步建設早,在政府履職、平臺支撐、數據開放等方面較早進行了探索,在組織機構、體制機制、治理方式等方面率先取得了示范性成效。

建設特點:各地率先謀劃數字政府建設探索,較早就數字政府建設總體規劃及組織領導機制進行了謀劃,在數據開放共享、政務服務便利化、政務信息互聯互通、加強數據安全和個人隱私保護等領域開展了試點示范,涌現出最早一批政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”、政府辦公“一網協同”等一系列創新實踐,全面推動了數字政府、智慧城市建設,聚焦在經濟形勢預測、弱勢群體保護、生態環境監測、社情民意研判等方面,利用新一代數字技術和推動數據要素價值釋放,同時不斷整合政務辦事、民生服務、社會治理、產業發展等各領域能力,以推進城鄉一體化發展、促進城鄉公共服務和治理能力的均等普惠作為重點工作內容,成功打響“數字浙江”“數字廣東”“全球數字經濟標桿城市”“上海國際數字之都”等一批地方品牌。

模式路徑:以人民群眾為中心、以實際業務需求為導向、以多元服務場景為落點,加快實現由被動服務向主動服務、由單一服務向綜合服務、由一網統管向全數字化領域管理推進轉變。

圖表4 先行引領型部分省市數字政府建設模式及成果

系統應用型

所在區域:以江蘇、山東、安徽、福建、天津等為代表的東部地區發達省份,以及以合肥、西安、鄭州、濟南、沈陽等為代表的大中型城市。

發展基礎:經濟社會發展水平較高,數字政府建設謀劃布局和起步建設較早,在政府履職、平臺支撐、數據開放等方面較早進行了探索,在組織機構、體制機制、治理方式等方面較早取得了部分示范性成效。

建設特點:上述地區制定了數字政府建設總體規劃及組織領導機制,把數字政府建設作為發展數字經濟、建設數字社會、營造數字生態環境的基礎性和先導性工程,深度聚焦重點行業和關鍵領域改革,全面推動各行業領域數字化轉型,在推進數據開放共享、政務服務便利化、政務信息互聯互通、加強數據安全和個人隱私等方面開展了系統深入的試點探索,在政府履職能力、安全保障體系、制度規則體系、數據資源體系、平臺支撐體系等方面均取得了較為突出的實踐成果,為其他省份開展數字政府建設提供了有益的經驗參考。

模式路徑:以創新應用場景為導向,注重堅持用戶為先、需求驅動、場景創新、功能升級,推動從以IT集成為特征的數字政府1.0時代,加速跨越以技術應用為特征的數字政府2.0時代,加速邁向以人為本、以需求場景為特征的數字政府3.0時代,讓“以人為本”的數字政府建設理念正在加速步入現實。

圖表5 系統應用型部分省市數字政府建設模式及成果

特色賦能型

所在區域:以湖北、湖南、四川、重慶、河南、陜西、山西等為代表的中西部大省,以及東莞、南通、溫州、湖州等經濟基礎較好的城市。

發展基礎:經濟社會快速發展,數字政府建設進行了系統謀劃布局,在政府履職、平臺支撐、數據開放等部分重點領域方面進行了探索并取得諸多突破,在組織機構、體制機制、治理方式等方面較早取得了一些示范性成效。

建設特點:上述地區以經濟社會發展實際需求為切入口,著力打造“一網通辦”“一網統管”“一網協同”綜合平臺,以“統建共用”原則統一布局政務基礎設施建設,在部分領域率先取得突破性進展,“數字政府”建設的目的側重于政府管理,以“雪亮工程”“數字城管”“綜治網格”等行業屬性明顯、管理覆蓋面較廣的特色化系統為突破,并在此基礎上不斷疊加新的功能屬性進行集中展示調度。

模式路徑:以特色化政務平臺建設為突破,加快實現數字政府建設資源共享、平臺共用和協同共治,強化公共支撐能力,兼顧地方、行業特色,政務云運營服務成為重點。

圖表6 特色賦能型部分省市數字政府建設模式及成果

融合發展型

所在區域:以貴州、江西、廣西、內蒙古等為代表的中西部省份,以及多數二三線城市。

發展條件:經濟社會高速發展對加快數字政府建設提出更高要求,當地對數字政府建設進行了系統謀劃,在政府履職、平臺支撐、數據開放等方面進行了諸多方面創新和試點探索,在組織機構、體制機制、治理方式等方面較早取得成效。

建設特點:以多種技術融合應用為突破口,加快以云計算、大數據、人工智能、數字孿生等為代表的數字技術在政務各類業務場景中應用,借助多類型技術的融合,從支持政府辦公、政務服務走向支持城市治理、智慧行業應用、城市安全運營等層面,實現政務信息化向數字化、智能化升級。

模式路徑:通過不同數字技術在某一業務場景中相互協同、組合,實現政府業務場景從功能上更加豐富、性能上更加高效、用戶體驗上更加良好,進而實現城市治理能力提升、產業結構優化和管理模式創新。

圖表7 融合發展型部分省市數字政府建設模式及成果

后發追趕型

所在區域:以遼寧、吉林、黑龍江、云南、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆等為代表的東北地區和中西部地區部分省份,以及以玉林、天水、定西等為代表的四五線城市。

發展條件:各地經濟社會高速發展對數字政府建設提出更高要求,部分地區數字政府建設起步較晚,未來發展挑戰與機遇并存,主要是基礎設施建設水平相對滯后,公共數據資源體系、政務數據開放共享及政務服務水平等工作推進有待完善,但數字政府建設正逐步顯現出對經濟社會發展的重要支撐作用。

建設特點:上述地區借鑒先發地區建設經驗,部署工作站位高、措施實、發展快,以規劃先導打開數字政府建設新格局,以基礎設施建設為突破夯實數字政府新基礎,優先開展涉及國計民生的重要業務打造數字政府建設新場景,著重以IT系統集成為切入點,面向政務一體化服務平臺建設及運維需求,在公共服務、城市管理和社會治理領域,打造運維平臺體系,強化數字政府建設的多元應用場景,確保數據開放共享、制度規則完善、提升數據安全保障等擁有堅實的技術支撐,從而為提升政府決策和履職能力打通數字“大動脈”,有效提升對政府履職的支撐作用。

模式路徑:以平臺支撐體系建設為切入,迅速形成數字政府建設的硬件和軟件基礎設施,讓政府數據高效流動起來,讓政務服務高效運轉起來,讓政府履職高效科學起來,依托政務服務和營商環境的改善,迅速形成向經濟先發地區的趕超態勢。

圖表8 特色賦能型部分省市數字政府建設模式及成果

四、準確把握數字政府建設面臨的新機遇新挑戰

當前及未來一段時期,我國邁入全面建設社會主義現代化國家新征程。實現中國式現代化建設目標,亟須加快推進國家治理體系和治理能力現代化,主動順應經濟社會數字化轉型趨勢,充分釋放數字化發展紅利,進一步加大改革力度,創新發展模式,全面開創數字政府建設新局面。

國際環境:百年未有之大變局對中國強化政府數字治理能力提出新挑戰

(1)全球治理規則主導權競爭日趨激烈,亟須探索數字治理的“中國模式”

隨著數字化時代到來,國與國之間的競爭焦點逐步從能源、土地、市場等傳統資源的爭奪,轉向以信息、數據、科技等為主體的“數字主權”的競爭。當前及未來一段時期,各國都在積極推動數字化轉型,數據的控制權和指揮權已經成為數字制高點爭奪的核心,數字化已經成為引領創新、驅動轉型、塑造優勢的先導力量,成為衡量綜合國力和國際競爭力的重要標志,成為實現經濟社會全面可持續發展的關鍵因素。如美國政府發布《數字政府:建設一個21世紀的數字政府,更好服務美國人民》的戰略框架,英國政府出臺《政府轉型戰略》,澳大利亞政府推出《2025數字化轉型戰略》,均將數字政府建設上升為國家戰略和國家意志,從頂層設計角度框定了政府數字化轉型的宏偉藍圖。對于中國這樣身處全球力量格局轉換中的大國來說,數據作為新型生產要素,既是贏得新一輪戰略競爭新優勢的抓手,也可能成為被對手用于構筑“小院高墻”并不斷拉開差距的手段,因而是極其重要的基礎性、戰略性、關鍵性要素資源。聯合國調查顯示,2022年,中國電子政務發展指數排名全球第43位,這與中國經濟實力和大國身份是不完全匹配的。

(2)國際產業分工與競合格局深度演變,亟需不斷提升數字政府治理效能

從全球產業鏈供應鏈格局變化看,隨著全球化深入發展,國際產業鏈供應鏈分工與競爭格局發生深刻變化,一些西方大國出于自身利益和戰略競爭考量,刻意放大數據和技術所引發的國家安全風險,試圖將技術問題引入“全球戰略競爭”的迷局,甚至不惜采用行政干預的手段來迫使供應鏈本地化或友岸化,通過炒作戰略對手技術威脅、限制技術出口和投資等各種方式實施技術遏制。從政府在全球競合格局中的作用看,當前國際形勢下,政府決策在全球產業鏈供應鏈布局與變革中的地位與作用不斷強化。這一背景下,如何應對發達國家圍堵所造成的信任赤字、治理赤字、發展赤字、安全赤字、和平赤字,如何正確處理好發展與安全、開放與自主等國際經貿關系,更加考驗政府決策治理的能力和水平。從數字政府對政府決策的影響看,推進數字政府建設,是不斷推進政府組織管理創新、技術融合創新、業務模式創新的有效手段,能夠增強政府應對復雜國際局勢的能力,提高政府治理的科學性、精準性和高效性,從而更好地應對全球治理變革帶來的新挑戰。

(3)新一輪科技革命日新月異,亟須探索適應新興科技發展的現代治理模式

當前,以ChatGPT等為代表的生成式大模型是人工智能技術的一次飛躍,代表著 AI 技術從感知世界、理解世界向創造世界的躍遷。政務領域涉及大量內容生產及人與人交互環節,與生成式 AI 大模型高度的信息收集、文本總結、智能交互能力契合度較高,是未來生成式 AI 大模型應用的肥沃土壤。自大模型工具出現以來,全球各國紛紛探索新技術在政府治理中的應用可能,推動形成一波以智能化為主要特征的數字政府改革浪潮。從應用廣度看,大模型在政務領域的應用探索已較為普遍,包括美國、英國、澳大利亞、加拿大、新加坡、日本、韓國在內的 18 個國家或地區已將大模型應用在政府事務管理中,場景覆蓋政府內部辦公、政務信息公開、政務服務提供、民生服務優化和國防航天等5大領域13個細分場景。從應用深度看,部分國家在政務領域的大模型認知率、利用率達到較高水平,羅蘭貝格咨詢公司預計,在充分應用的前提下,預計大模型將推動公共服務行業降低1.8%的經營成本。從部署推進看,新加坡、日本、美國等實踐較為靠前,已推動地方分散探索向集成應用轉變,在部署方式、數據處理等方面做出統籌安排??梢哉f,數字政府是數字技術革命時代政府治理改革發展的必然結果,建設好數字政府,不斷提高政府數據治理能力,是國家創新力和競爭力增強的重要體現。

(4)數字時代全球安全形勢日趨復雜,亟需提升政府數字安全能力建設

未來一段時期,全球單邊主義、霸權主義、保護主義對世界和平與發展的威脅呈急劇上升之勢,全球范圍內的地緣沖突、政治變局與社會動蕩仍然此起彼伏,甚至呈現持續上升態勢。究其原因,主要在于很多國家現代化治理能力有限,甚至存在嚴重的治理失靈。數字化時代,數據跨境流動、數字主權與數字安全等全球治理新問題愈加突出,網絡基礎資源與數字服務成為網絡空間博弈的重要戰場。局部地區的地緣沖突事件不斷,加快全球數字化發展格局縱深演變,國際競爭越來越體現為理念之爭、制度之爭、規則之爭,主要經濟體均將網絡安全和用戶隱私保護視為加快數字政府建設的重要基礎,努力在發展和安全的二元博弈中尋求最大公約數,確保核心技術“不掣肘”、隱私數據“不外泄”、數字政府底座“不漏水”。對中國這樣的發展中國家而言,更需要下大力氣提升政府治理效能,以加快推進數字政府建設為抓手,推進國家治理體系與治理能力現代化。

國內環境:中國式現代化偉大目標對提升數字政府建設水平提出更高要求

(1)我國構筑數字經濟發展新優勢亟須探索中國特色數字化解決方案

當前,中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。區別于中高速發展階段,要素配置方式效率越來越低,資源環境承載能力瀕臨上限,土地、人力、資本的邊際產出正在下降,要從傳統發展方式轉向高質量發展,就必須加快培育新的增長點。數字經濟具有高創新性、強滲透性、廣覆蓋性,以技術創新的方法實現改革,直接帶動從研發、設計、運輸、推銷到售后服務等產業鏈各個環節,從而降低要素配置成本和經濟社會活動的交易成本,提高社會經濟運行效率。社會主義市場經濟條件下,數字經濟發展有賴于政府部門更好發揮在資源配置中的作用,統籌政策、資金、人才、土地等基礎要素支撐,建立完善數據要素資源、基礎設施建設、科技創新體制、網絡數據安全等基礎制度規則,構建立法統籌、規劃先導和標準引領體系,營造健康公平有序高效的良好市場環境,護航數字經濟做優做強、發展壯大。

(2)政府數字化轉型邁入攻堅期和深水區亟需開創數字政府新局面

“十四五”乃至未來很長一段時期,政府數字化轉型將成為政府形態重塑的主基調之一。在各地政務大數據平臺建設及數據要素市場化流通交易的背景下,政務大數據市場將會迎來迅猛增長。這要求我們必須主動適應經濟社會數字化轉型要求,綜合施策采取全面措施開創數字政府建設新局面。

(3)數字時代文化和意識形態領域新變化亟需提升政府數字服務能力

當前及未來一段時期,伴隨互聯網的快速迭代和普遍應用,民族傳統文化和主流意識形態特別是在民族語言、傳統節日、歷史文化遺產等方面遭受一定沖擊。尤其是廣大青少年作為網絡空間和網絡文化的主要參與者和推動者,既可以快速便捷廣泛地吸收網絡信息,但也容易受到各種負面信息的干擾,在人生觀、世界觀、價值觀形成過程中留下網絡世界的印記。與此同時,人民群眾對數字文化消費的需要更加多樣,對推進公共數字文化建設提出了新的更高要求,有關部門如何整合文化旅游、廣播電視、新聞出版等領域的文化成果,進一步增強擴大高水平數字文化內容的生產和供給,拓寬數字文化應用場景和傳播渠道,創造更豐富、更優質、更多樣的文化資源、文化體驗,打造全新的文化場景、文化載體、文化業態,發展公共數字文化消費新場景,成為未來亟待破解的命題。

(4)人民美好生活新需要亟需提升數字時代政府公共服務能力和水平

中國式現代化是人口規模巨大的現代化。當前及未來一段時間,我國人口結構發生重大變化、中等收入群體日益壯大、需求層次類型日益多元等特征仍將持續。在社會治理與公共服務過程中,數字技術廣泛應用,消弭了人力資源和物理空間的高成本,帶來了資源優化配置、生產效率提升和社會進步,在補足教育、醫療、就業等社會公共服務短板和助力鄉村振興建設方面正在發揮積極功能功用,將不同區域、不同年齡、不同收入水平的群體都納入覆蓋范圍,教育、就業、社保、醫療、養老、居住、婚育、出行等與群眾生活密切相關的異地辦事需求實現無縫接續,加快形成全齡、友好、包容、均衡、可及的社會公共服務體系,有助于全面維護社會公平正義,解決發展的不平衡不充分和人民美好生活的掣肘問題,最終推動人的全面發展。

(5)人與自然和諧共生的長遠目標考驗政府生態環境治理科技化智能化水平

我國仍處于數字生態建設起步期,數字產業能耗也在快速增長。這一背景下,我們必須以高質量發展為主題,以“雙化”協同轉型工作為抓手,以數字化引領綠色化、以綠色化帶動數字化,加快實現綠色低碳轉型,構建智慧高效的生態環境數字化信息化智能化體系,為碳達峰、碳中和目標實現提供支撐,賦能生態治理創新,構建開放、透明、共治、共享的生態治理體系,構建數字時代的生態文明新格局。

五、探索完善數字政府建設的方法路徑

著眼于中國式現代化大局,著眼于國際國內發展大勢,著眼于網絡中國、數字中國建設全局,立足當前數字政府建設的重點難點和熱點問題,借鑒各地數字政府建設過程中涌現出的典型案例與模式,國家層面應進一步采取措施,持續完善數字政府建設的共享協調機制、共建共用水平、應用服務效能、治理模式探索和安全保障水平。

創新政務大數據共享協調機制,強化公共數據要素供給能力

一是完善數字政府建設體制機制。加強頂層設計,進一步完善數字政府建設領導工作機制,建立政務數據共享激勵機制,調動各層級各部門數據共享積極性。明確政務數據共享的范圍、方式、權限和責任,建立公共數據共享監督機制,確保數據共享的公正公平公開。推動公共數據匯聚利用,建設重要領域國家數據資源庫,挖掘數據價值,提升公共服務水平和治理能力。二是健全法律法規體系。加強立法規劃和統籌協調,研究制定數字政府相關領域立法規劃,完善政務數據共享協調機構,明確數字領域政府治理的法律邊界、權利義務和責任歸屬,為數字政府發展提供堅實的法治保障。三是加快構建技術標準體系。完善政務數字化標準工作指南,制定統一的政務數據開放目錄和標準規范,促進跨部門數據共享和業務協同,制定修訂跨部門、跨區域、跨層級之間的數據交叉融合發展應用標準。

高水平推動政務信息共建共用,提升平臺底座支撐保障能力

一是加強政務信息化基礎設施共建。優化政務網絡布局,推進政務云平臺建設,實現政務信息基礎設施的共建共享。加快推進“互聯網+政務服務”行動計劃,深化“一網通辦”,強化政務數據共享和業務協同,推進政務服務事項網上辦、掌上辦、一次辦,提升政務服務標準化、規范化、便利化水平。二是促進政務信息系統集成。開展政務信息系統整合,消除“信息孤島”“數據煙囪”,實現政務信息系統的互聯互通和數據共享。搭建統一的政務服務平臺,實現政務服務事項的跨地區辦理。加強政務數據匯聚,形成政務服務大數據,支撐決策分析。推動政務大數據開放共享,支持企業和科研機構開展創新應用。三是強化政務信息化案例示范。總結和推廣政務信息化的成功案例,引導政府部門樹立信息化建設典范。推出一批地方政府數字化能力建設先行示范,在關鍵領域與核心環節開展改革試點探索,引導各地加快實現信息系統網絡互聯互通、數據按需共享、業務高效協同。

提升政務數字化應用服務效能,優化數字應用公共服務能力

一方面,推動公共服務上網上云。進一步優化公共服務資源配置方式和能力加快推動文化、教育、健身、旅游等領域公共服務資源“上云用數賦智”,提升數字化供給和網絡化服務能力,實現優質公共服務資源互聯互通、共建共享。強化各類新型數字技術應用場景銜接,進一步優化公共服務資源配置方式和能力,提升醫療、養老、就業等領域供需精準對接。依托國家政務服務平臺,完善電子政務外網、基礎信息庫,整合各地區、各部門政務服務事項與服務資源,提升數字化公共服務體系建設水平。另一方面,推進公共服務普惠共享。依托數字政府建設,深化新型智慧城市建設,把增進民生福祉、推進共同富裕作為出發點和落腳點,打造宜居韌性智慧城市。推動數字城鄉融合發展,完善農村地區信息化服務供給,推進城鄉要素雙向自由流動,形成以城帶鄉、共建共享的數字城鄉融合發展格局。加快建設面向革命老區、民族地區、邊疆地區、脫貧地區的遠程服務體系,助力實現基本公共服務均等化、高效化、優質化。加強信息無障礙建設,加快數字技術適老化改造,提升面向老年人、殘疾人、失能人口等特殊群體的數字化社會服務能力。

探索數字化時代治理“中國方案”,健全制度規則保障能力

一是完善數字治理體系。以數字化手段推進政府職能向公共服務、社會管理、行業監管等方向轉變,提高政府治理能力。建立健全數字治理組織架構、政策法規和標準規范,提升數字治理水平。二是推進智慧城市建設。以數字技術為支撐,加強城市基礎設施、公共事務和民生領域的智慧化建設。整合線上線下政務服務資源,打造多元化、便捷化的城市公共服務平臺。以用戶需求為導向,簡化政務服務流程,提高政務服務效率。三是加強數字治理人才培育。加快培養一支具備數字化治理能力的專業人才隊伍,為數字政府建設提供人才保障。支持科研院所加強數字政府領域基礎理論和前沿理論研究,支持社會力量培養數字政府相關技術創新研發人才。

強化網絡安全和數據安全保護水平,筑牢全方位安全防護能力

一是完善法律法規體系。建立健全網絡安全法律法規體系,明確網絡安全責任和要求。加快建立健全個人信息保護制度,明確個人信息使用規范。推行數據分類分級保護,對不同敏感度的數據進行差異化保護。二是加強網絡安全技術防護。積極運用人工智能、虛擬現實、量子技術等前沿科技手段,完善數據加密、身份認證與訪問控制、安全認證與審計、網絡防火墻與入侵監測系統、安全協議與通信隧道等技術應用場景,完善政務信息系統安全風險防控體系,提升政務網絡和信息系統的安全風險防控能力。定期開展網絡安全風險評估,及時發現和整改安全隱患。建立應急響應機制,對數據安全事件進行快速反應和處理。三是加強網絡安全意識教育。定期開展網絡安全和數據安全培訓,強化工作人員安全教育。

(作者:周道許,清華大學五道口金融學院金融安全研究中心主任;徐策,國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所副研究員;左登基,國家信息中心中經網研究員、中經戰略改革小組成員)