近年來(lái)，我國一些地方頻繁發(fā)生的洪澇、冰凍等嚴重自然災害，既對人民群眾生產(chǎn)生活帶來(lái)了不利影響，也威脅國家糧食安全。習近平總書(shū)記在災區視察時(shí)多次強調，要加快完善防洪工程體系、應急管理體系，不斷提升防災減災救災能力，對于災害防范以及災后糧食生產(chǎn)能力的恢復，提出了一系列科學(xué)指引。
農業(yè)防災減災救災能力的提升，在實(shí)施國家糧食安全戰略中有著(zhù)不可替代的保障性功能。一是農田防災減災工程設施是保障糧食穩產(chǎn)增產(chǎn)的基本條件。從近年來(lái)各地應對洪澇災害的實(shí)踐經(jīng)驗看，排灌設施完備，就可以在洪澇災害發(fā)生時(shí)降低對糧食生產(chǎn)損失的影響，災后通過(guò)及時(shí)補種等措施恢復糧食生產(chǎn)的能力也就越強。二是防災減災物資儲備和應急調度能力的提高有助于應對極端天氣對糧食生產(chǎn)的影響。種子、肥料等農業(yè)生產(chǎn)資料的儲備是災后恢復的重要條件，及時(shí)調運糧食生產(chǎn)必需的物資，是減輕糧食生產(chǎn)損害后果、快速恢復糧食生產(chǎn)能力的必要條件。三是防災減災措施可以降低災害導致的糧食損耗。災害是糧食損耗的重要原因，因此糧食減損是實(shí)現糧食安全目標的重要方面，即將實(shí)施的《中華人民共和國糧食安全保障法》第二十四條第一款明確規定，國家加強糧食生產(chǎn)防災減災救災能力建設，并從應對農業(yè)自然災害和生物災害兩個(gè)方面規定了相應的制度。
災害防御能力與糧食生產(chǎn)之間存在交互性。一方面，完善的災害預防和抵御措施可以保障糧食生產(chǎn)的穩定。完備的基礎設施是農業(yè)勞動(dòng)力老齡化背景下實(shí)現糧食生產(chǎn)技術(shù)替代和機械替代的必要條件，可以降低災害對糧食生產(chǎn)的不利影響，保障糧食穩產(chǎn)高產(chǎn)。另一方面，穩定的糧食生產(chǎn)也更有利于提升災害防御能力，如生產(chǎn)糧食要有必需的灌溉和排澇條件，在干旱、洪澇災害發(fā)生時(shí)，排灌設施可以及時(shí)消除隱患并防止次生災害的發(fā)生，保障生產(chǎn)生活安全，機耕路等提升糧食生產(chǎn)能力的設施在災害發(fā)生時(shí)也具有應急響應的功能。調研發(fā)現，在降雨量相對較高的農村地區，也經(jīng)常會(huì )因為干旱導致生產(chǎn)生活用水困難。究其原因，主要是原來(lái)種植水稻的區域因為農村勞動(dòng)力短缺而長(cháng)期荒蕪，或者為片面追求效益而導致耕地的非農化利用，雨季時(shí)原有的稻田蓄水功能弱化，降水隨地表流失。由于放棄了糧食生產(chǎn)，溝渠等設施常年缺乏管護，形成塌方等的風(fēng)險加大；旱季則形成地表水短缺并因此導致地下水位下降。這種現象說(shuō)明，糧食生產(chǎn)與災害防御能力之間存在著(zhù)顯著(zhù)的相互依附關(guān)系。災害防御能力影響著(zhù)糧食生產(chǎn)，而糧食生產(chǎn)也在某些方面可以提升災害防御能力。
防災減災是一個(gè)系統工程，既包括防災減災的設施建設，也包括物資儲備和應急調度等能力建設，還包括組織動(dòng)員等機制建設。從災害防御能力建設的角度看，包含著(zhù)應對災害的快速反應能力、自救能力、恢復能力、重建能力和預防次生災害能力等方面。以糧食安全為目標的災害應對，也需要從各個(gè)方面加強能力建設。
從防災減災的農田基礎設施建設角度看，應當將耕地的防災減災能力建設作為高標準農田建設以及永久基本農田管理的重要內容，防止高標準農田建設片面重視“小田變大田”地塊面積的擴大以及土壤質(zhì)量的提升，要認識到耕地利用的基礎設施尤其是災害防治設施也是高標準農田建設的重要內容，以切實(shí)提高耕地的安全、穩定、高效生產(chǎn)能力。同時(shí)，將撂荒地整治納入高標準農田建設中。調研發(fā)現，一些地方在解決撂荒地問(wèn)題時(shí)，忽視配套的防災條件等基礎設施建設，導致財政項目支持的撂荒地整治后又很快復歸撂荒形態(tài)，既導致了財政資金浪費，也沒(méi)有在提升糧食生產(chǎn)能力方面發(fā)揮應有的作用。
從防災減災的裝備建設角度看，需要提升糧食生產(chǎn)的全程機械化水平。實(shí)踐證明，科學(xué)的災害應對需要有現代化的機械支撐。當前，糧食生產(chǎn)全程機械化的技術(shù)條件已經(jīng)具備，但兼具防災減災用途的農業(yè)機械作業(yè)發(fā)展相對滯后。糧食生產(chǎn)的機械化，既包括生產(chǎn)過(guò)程中適用農業(yè)機械的種類(lèi)和規模擴大，也包含著(zhù)防災減災救災的機械裝備的發(fā)展，還包含著(zhù)農機利用效率的提高。例如，機械化的糧食采收措施、糧食烘干設施等的合理布局，可以在災害發(fā)生時(shí)、在提高糧食回收率方面發(fā)揮重要作用。此外，還需重點(diǎn)發(fā)展兼顧常態(tài)化和災害救助的多用途農機，以克服農業(yè)機械專(zhuān)用性過(guò)強的弊端。
從防災減災的物資條件建設角度看，圍繞著(zhù)糧食生產(chǎn)的災害防御能力建設，需要通過(guò)財政直接補助和市場(chǎng)調控機制等多種手段，提高種子、化肥等農業(yè)生產(chǎn)資料儲備能力和糧食儲運能力。通過(guò)立法手段加大糧食生產(chǎn)投入品的應急保障和糧食儲運的支持力度，明確儲備主體以及各主體的權利、義務(wù)和責任。
從防災減災機制建設角度看，一是加強黨組織對糧食生產(chǎn)災害防御的全面領(lǐng)導。二是健全組織協(xié)調機制，加強災害發(fā)生前的應急預案編制、災害發(fā)生中的組織動(dòng)員和各種救助資源的協(xié)調，災害發(fā)生后的生產(chǎn)自救和恢復。同時(shí)，充分發(fā)揮農村集體經(jīng)濟組織、村民自治組織、各類(lèi)社會(huì )組織及個(gè)人志愿者的作用，使其能夠有序參與到災害防御中。三是完善利益鏈接機制，政府應當在災害防御的資金保障中發(fā)揮主體作用，不能把災害救助的成本都轉嫁給糧食生產(chǎn)者，需暢通各類(lèi)組織尤其是糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在災后生產(chǎn)自救、生產(chǎn)條件恢復等方面的渠道和利益補償途徑。四是完善糧食生產(chǎn)保險機制，對因災導致糧食生產(chǎn)損失的及時(shí)理賠。豐富糧食生產(chǎn)保險的險種與覆蓋度，既包括糧食生產(chǎn)的直接損失保險，也包括糧食價(jià)格指數保險，還應涵蓋糧食生產(chǎn)基礎設施毀損保險，完善糧食生產(chǎn)因災損失的風(fēng)險轉移路徑，穩定糧食生產(chǎn)者的利益，確保種糧農民不吃虧。
作者系
中國農業(yè)大學(xué)農業(yè)與農村法制研究中心主任
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